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共建共治共享社会治理的鲜活范本
http://dgds.sun0769.com  2019年01月02 15:01

——东莞市社会保障改革发展的探索和启示 

傅志新  莫绮嫦 

    【内容提要】改革开放40年来,东莞社会保障工作在改革发展中敢于提前布局,破旧立新,先行先试,直面困难,为经济体制改革保驾护航,建立了“五险合一”的社会保险体系,构建起“城乡一体化”的社会保障格局,在多个领域领跑全国。通过不断破解难题,探索创新,促进了劳动力合理流动,缩小了城乡差别,共享了改革发展成果,营造了拴心留人环境,提升了人民群众的安全感和幸福感,为东莞的全面发展奠定了基础,成为共建共治共享社会治理的鲜活范本。

     社会保障/改革发展/探索/启示

    改革开放以来,东莞社会保障工作“坚持在发展中保障和改善民生”,为全国社会保障事业作出积极贡献,其探索实践和成功经验,体现了习总书记提出的“共建共治共享”的发展理念,回顾研究总结东莞社会保障事业发展历程,总结其经验启示,对于贯彻落实习近平总书记提出的“在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”很有裨益。

    一、东莞社会保障改革发展的主要成就

    改革开放40年来,东莞社会保障事业随着改革开放大潮不断向前推进,社会保障制度从建立发展到改革深化,逐步建立起与市场经济相适应的社会保障体系。

    第一,建立了“五险合一”的社会保险体系。1984年4月。东莞县社会劳动保险公司正式成立,由此拉开了东莞社会保障改革发展的帷幕。在发展实践中,通过打破所有制界限,实现了社会保险对全市各类单位全覆盖;通过打破险种界限,实行职工养老、医疗、工伤、失业同步扩面征缴,实现了各险种全覆盖;通过打破用工形式和户籍界限,实现了社保对不同用工形式员工特别是新莞人全覆盖。至2017年末,全市各险种参保总人次达2586.25万,参加基本养老保险685.59万人;社会基本医疗保险566.09万人;失业保险404.01万人;工伤保险430.55万人;生育保险466.15万人[①]

    第二,构建起“城乡一体化”的社会保障格局。随着经济的高速发展和外来人口的涌入,东莞将社保体系由职工基本医疗和养老保险,进一步覆盖本地农民和外来工群体。2010年1月,东莞合并农保基金和职保基金,对职工和农民养老保险制度进行统筹,在全省乃至全国率先实现了城乡社保养老的全面并轨。建立起城乡一体的社会养老保险制度,在全国范围内东莞在破解“全民养老”这个普遍性问题上走出了关键性的一步。从2013年10月1日起实施的《东莞市社会基本医疗保险规定(草案)》、《东莞市补充医疗保险办法(草案)》以及《东莞市重大疾病医疗保险试行办法(草案)》,意味着东莞社保在超越户籍、身份等差异的同时,向打造平等、高效的城乡一体化社保体系的道路上又迈出了坚实一步。东莞在社保“城乡一体化”,构建完整的社会保障公共服务体系方面的创新和实践,体现了公平、正义的价值理念,为全国社会保障体系建设和长远发展提供了宝贵的经验。

    第三,实现了政府与居民共建共享的良性发展。东莞市委市政府高度重视社保事业的发展,对社会保障项目给予了强有力的财政支持,充分发挥社会保障在国民收入再分配中的重要功能。2000年,市财政多方筹措10亿元基础资金建立养老保险制度。2010年为农村和职工职工养老保险制度改革投入15.4亿元,其后5年每年分期投入约6.6亿元,用于补实个人账户和承担农居民参保缴费,有力保障养老保险基金的良性运行。通过市财政引领,镇街财政支持,城乡居民积极参与,形成了“众人拾柴火焰高”的良好局面。根据统计,2012年-2017年间,东莞在社会养老保险、基本医疗保险、生育保险、城乡居保等方面的投入,市财政累计投入金额超过55亿元,镇街和村社区累计投入达到67.9亿元。截至2017年底,全市各社保基金征缴464.63亿元,各项社保基金累计结余超过1700亿元[②]。东莞市委市政府的大力支持,保证了社保工作的良性发展。

    第四,获得了领跑全国的社会保障成绩。在坚持保基本、兜底线的前提下,东莞根据经济社会发展水平等因素,稳步提高各项社会保障待遇水平。东莞农(居)民月人均养老金从2000年的266元提升到2017年的1108.6元,是全国农村居民的基础养老金标准70元的15.8倍,领跑全国。在医疗保险方面,东莞以较低的缴费水平享受社区门诊基本医疗费按70%报销;在职人员住院医疗费用报销比例最高为95%,退休人员最高报销比例达到100%。2018年10月,大病医保报销最高从30万提至53万。2000年后,东莞市工伤保险基金收支均稳步上升,2017年基金累计结余269022万元,是1990年的4000多倍。2017年,全市享受工伤保险待遇共23001人(含往年人员)[③]。此外,至2017年,累计22万多人次享受了生育保险待遇,女职工生育期间的收入和生育医疗费得到较好保障。

    经过30多年的不懈努力,东莞建立了一个“五险合一、城乡一体、保障广泛、覆盖全面、经办高效、水平适度”的社会保险体系。

    二、主要做法和经验

    在社保制度的建立和改革完善中,东莞市委市政府着眼经济社会的持续发展,牢固树立以人民为中心的发展思想,开拓创新,攻坚克难,探索出适应时代需要,符合东莞实际的东莞模式,在营造共建共治共享社会治理格局上迈出了坚实一步。

    一是先行先试,谋篇布局。早在上世纪80年代,东莞就开始建立职工基本医疗和养老保险。1984年4月,东莞市正式启动建立企业职工基本养老保险制度。1997年6月,东莞市政府颁发《东莞市职工社会养老保险全市统筹实施办法(试行)》,深化了社会养老保险制度的改革。1998年7月,东莞市养老保险制度与全国统一的职工基本养老保险制度并轨。1999年,东莞市在全国许多地区养老待遇未能按时足额发放的情况下,大幅调高待遇,比国务院的要求高出10个百分点。2000年9月,东莞市又设法进一步拓展养老保险的覆盖面[④]。2001年,东莞成为全国地级市率先实施(农)民基本保险制度的城市,率先把东莞户籍业就业的适龄农(居)民全部纳入养老保障范围。2010年1月,东莞市实行全市农民与职保统筹发展,全面建立统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用的城乡一体化的社会养老保险制度,将城乡居民和企业职工全部纳入同一养老保险体系。由此可见,东莞社保的整体发展与全国、全省社会保险的大制度框架基本实现了趋势一致和无缝对接,既有鲜明的时代特色和地方特色,也有经济社会发展的共性特征和深刻的历史烙印。

    1992年3月,面对改革开放中涌现出来的系列矛盾和问题,东莞市委市政府高瞻远瞩,提前布局,主动踏上了医保改革之路。2008年7月,在全市范围整合职工基本医疗保险和农(居)民基本医疗保险,建立起城乡一体社会基本医疗保险制度。本次医改突破医疗保障城乡之间的缴费及待遇差别、管理与服务差别,率先在全国地级市实施门诊医疗保障;率先由地方政府财政对农民工进行补贴缴交社会医疗保险费;率先在全国建立城乡一体的社会基本医疗保障制度,实现城乡居民和职工缴费水平、待遇标准的统一,实现城乡居民医疗保险全覆盖,并争取在签劳动合同的职工中实现医疗保险全覆盖;居民住院基本医疗费报销比例率先达95%以上[⑤]。通过30多年的艰难探索和改革创新,特别是2008年7月和2010年1月我们在全市范围建立起了覆盖全民的社会基本医疗保险制度和社会基本养老保险制度,标志着东莞市险种齐全、制度统一、设计科学、全国领先的社会保险体系全面建成。

    二是立好架构,简政放权。东莞市社会保障局于1997年从市劳动局划出,改设为东莞市社会保险管理局,被赋予行政管理权,负责全市职工社会保险管理职能,为正处级事业单位。2001年改设为市社会保障局,成为政府组成部门,承载养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种的规划、实施、管理职。在2009年的全国政府机构改革中,东莞市社会保障局由于作用突出,作为全国唯一的地级市单独设置的社保行政部门得以保留。这种组织架构的形成,充分体现出市委、市政府“以人为本、民生优先”的服务意识和“大胆创新,先行先试”的创新精神。社会保障局下设社会保险基金管理中心和镇(街道)社会保障分局(社会保险基金管理中心),主要承担社保业务经办职能。

    为了进一步提高社保工作的科学化,提高办事效率,市社保局积极向各镇街下放权限。各镇街设立社会保障分局和社会保险基金管理中心,为市社保局的派出机构,实行市镇双重管理,市局统一规范全市社保管理,同时积极向分局下放有关业务办理权限。2013年9月,结合东莞简政强镇改革的不断深化和推进,石龙、长安、虎门等14个社保分局人财物划归以镇街管理,但市局保留业务、基金及信息系统的垂直管理关系。2018年7月,全市33个社保分局人财物统一下放镇街管理,市局只保留了业务、基金及信息系统的垂直管理关系。至此,市镇两级社保实形成了“基层服务群众、市级基金管理和技术支持”的服务保障格局,架构更加合理,市民办事更加便利,东莞社保初步实现了全市统筹和集中管理,社保基金的征缴、使用和监管更加畅通、安全。

    三是双头带动、多险合一。社会保险是社会保障的主体部分,包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。其中的养老保险和医疗保险因为保障对象多,基金规模大,又成为社会保险中最引人关注、改革幅度较大的险种。东莞一方面花大气力着重抓好养老保险和医疗保险这两个龙头,一方面以这两个龙头带动,努力探索多险合一的可行办法。九十年代中期,东莞提前全国20多年,开始探索走“多险合一”之路。

    1995年,劳动局管理的失业保险划入社保局管理。在之后的十年时间,大动作不断。2000年,卫生部门管理的公务员公费医疗划入社保局管理;2001年,市农民基本养老保险管理委员会办公室管理的农(居)民基本养老保险职能划入社保局管理;2004年,由农业局、卫生局管理的农村合作医疗调整为农(居)民基本医疗保险,管理职能一并划入社保局;2006年,民政部门管理的全市低保户和残疾人的基本医疗保障划入社保局管理。通过不断的调整、梳理、整合,东莞逐步实现了社保业务的归口管理,各自为政、分庭而治的局面彻底改变。东莞在全国首先建立起由社保部门统一管理全市企业职工、城乡居民、机关事业单位等群体的社保经办模式。

    四是贴心服务,便民利民。为适应业务发展需要,东莞市从九十年代着手推动社保信息化建设。1999年实现全市社保系统联网,2004年启用“5+2”社保管理与服务信息系统,2012年东莞按照“金保工程”国家标准,建立起城乡一体化社会保险管理与服务平台,依靠规模庞大的信息系统,承担了全市2546万参保人次、24.9万个参保单位的社保服务任务,对参保单位和个人实行24小时无间断、多元化的便捷社保服务。目前有5.21万家单位开通使用社保网上申报,月平均处理业务量超过100万人次,参保人个人自助服务约占总业务量的1/4。通过实时联网系统,实现了基本医疗费在市内市外74家市内定点医院、35家市外定点医院、47家定点门诊部、574家定点药店、404家社区卫生服务机构的现场结算。同时,成功接入国家异地就医联网平台,东莞参保人在全国7869家医院就医可直接结算[⑥]

    东莞还在全国率先为新发行的社保卡加载“诊疗一卡通”的医疗卫生应用功能。参保人在 “诊疗一卡通”自助服务终端上,可实现诊疗过程的全自助和全透明。东莞全面推进业务标准化管理,对各项业务设置具体的约束环节,对各工作岗位进行定岗、定责、定员。在实现社保基金财务电算化管理的基础上,2010年起按“基金向上集中、业务往下下放”原则,建立“统收统支、账户统设、会计统管、资金统调”的全市集中核算管理制度模式,确保了社保基金征缴拨付的高效和运行安全。积极推进依法治访,畅通信访渠道。自2010年以来,年均受理群众来信来电来访及网上信访案件3900余件,涉及参保群众近2500人,结案率100%,充分发挥了社保“稳定器”作用,有效维护了人民群众的合法权益。

    三、几点启示

    第一,必须坚持以人民为中心的社保理念,不断践行社会公平正义2017年10月,习近平总书记在党的十九大上指出:“全党必须牢记,为什么人的问题,是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活,是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”东莞市委市政府始终坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为工作的出发点和落脚点,坚持公平正义、共建共享、尽力而为、量力而行的基本原则,通过建立覆盖全民的社会保障制度,让人民群众共享改革发展成果。正是基于这些理念,东莞在城乡基本医疗保险、社会养老保险一体化方面的先行探索,在构建完整的社会保障公共服务体系方面的创新实践,体现了公平、正义的价值理念。以养老基金为例:东莞市按经济发展水平有差别地划分市、镇、村(居)的资金负担比例。养老基金的筹集,除农民个人缴纳外,单位缴费部分由市、镇、村(居)三级按4:4:2比例分担;对经济欠发达的村级缴费由市、镇街按一档2:8、二档4:6、三档6:4、四档8:2的比例分担,这种政策减轻了欠发达地区集体负担,保证了社会保障费用能及时足额到位, 确保所有农居民能平等享有基本社会保障使一体化得以公平和有效推进。

    第二,必须坚持制度改革创新,敢于直面发展中的困难和问题。建立健全社会保障制度是一项复杂的社会系统工程,涉及面广、政策性强、难度大,必须不断坚定攻坚克难的决心和信心。随着社会转型的高速发展,当农村变为城镇,耕地成为厂房,原本靠地谋生、靠天吃饭的农民该如何养老?大量外来人口涌入,当前东莞户籍人口和非户籍常住人口的比例达到了一比三,高峰时甚至达到一比五以上,这些非户籍人口如何服务保障?如何打破户籍之间、城乡之间差异,让更多劳动者享受改革开放的成果?面对一个个难题,一个个时代的考验,东莞敢于先行先试,先行一步,启动了农村居民养老保险体制的顶层设计,率先建立城乡一体的社会养老保险制度。

    深化改革、不断创新、与时俱进,是东莞社会保障事业实现快速发展的动力源泉。在深化改革过程中,东莞敢于正视困难和问题,坚持制度创新、试点先行,不断总结经验,完善政策,克服困难,解决问题,逐步实现了保障制度从无到有、覆盖范围从小到大、保障水平由低到高、服务能力由弱到强,探索出一条适合东莞市情的社会保障道路。通过改革创新,为社会保障制度体系的健全和完善注入强大发展动力。

    第三,必须坚持大力发展生产力,促进社会保障事业与经济社会协调发展。社会生产力的发展,经济的繁荣强盛,是社会保障事业良性发展的重要基础。自改革开放以来,东莞市凭借国家的优惠政策和优良的地理位置,不断改善投资环境以进行招商引资,大力发展以加工出口为主的外向型经济。2017年全市生产总值达到7582.12亿元,市一般公共预算收入、金融机构各项存款余额、进出口贸易总额分别达592亿元、12498亿元和12264.4亿元;全市工商登记注册户数突破100万户,全部镇街经济规模均超50亿元,虎门、长安GDP进入500亿元“俱乐部”,国家高新技术企业总数位居全省地级市首位[⑦]。东莞凭借占全国的0.03%土地面积的2460平方公里,创造了全国0.9%的GDP,贡献了全国1.5%的税收,解决了全国0.8%劳动人口的就业问题,所有贡献指标权重均超过面积20倍以上。大力推动农村集体经济持续快速发展,2017年全市村组两级总资产和经营纯收入分别达到1577.4亿元和114.7亿元[⑧]。农村集体经济是保障村级组织运转、增加农民收入、维护社会和谐稳定、促进农村城市化的重要物质力量,担着2/3户籍人口的福利分红。2017年,东莞市农村居民人均纯收入29078元[⑨]。在集体经济发展的辐射带动下,全市农村居民整体上实现了宽裕小康。农民人均纯收入的不断提高,使得农民在参保的缴费能力增强,也为东莞市实行城乡一体的社保制度提供了坚实的物质基础。

    中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。东莞社会保障事业在党的正确领导下,敢于先行先试,善于提前布局,勇于直面矛盾和问题,社会保障制度从建立发展到改革深化,逐步建立起与市场经济相适应的社会保障体系。东莞社会保障的改革发展,促进了劳动力合理流动,营造了栓心留人环境,共享了改革发展成果,提升了人民群众的安全感和幸福感,不断为东莞经济社会发展加油助力,为东莞的全面发展奠定了基础,积聚了力量,成为共建共治共享社会治理的鲜活范本。

 (作者单位:中共东莞市委党史研究室)



[]《2017年度东莞市社会保险信息披露通告》。

[]罗成钊:《城乡一体社保改革“东莞模式”的发展历程回眸》,东莞市社会保障局提供。

[]《2017年度东莞市社会保险信息披露通告》。

[]《东莞改革发展研究》:《东莞市农民基本养老保险制度的建立》,中共党史出版社,2008年11月。

[]《中国共产党东莞历史大事记》(1919-2011)。

[]东莞党史2018年第2期《东莞市社会保障事业改革发展的探索与回顾》。

[]东莞市农资办提供。

[](广东省)2017年东莞市国民经济和社会发展统计公报。 

 

 

编辑:李建明