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东莞创新社会治理模式的实践与启示
http://dgds.sun0769.com  2019年01月07 16:01

——以东莞实施社会服务管理“智网工程”为例 

中共东莞市委党史研究室

     社会治理是国家治理的重要方面,良好的社会治理是社会和谐稳定、人民安居乐业的前提和保障。党的十八大以来,党和国家高度重视社会治理,党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,形成有效的社会治理、良好的社会秩序,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。共建共治共享已成为我国推进社会治理着力点和重要抓手。近几年,东莞在社会治理工作方面不断创新工作举措,实施社会服务管理“智网工程”(以下简称“智网工程”)[1],取得一定的成效,总结和研究其实践经验,对推动广东落实营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列具有重要意义。

    一、东莞实施“智网工程”的主要实践

    按照“在管理中体现服务、在服务中加强管理”的思路,东莞积极探索“智网工程”,以网格化管理、社会化服务为方向,以保障和改善民生为宗旨,运用信息化手段,重构基层社会治理模式。

    (一)实施“智网工程”是社会发展的需要

    改革开放40年来,东莞的经济社会飞速发展,但行政架构、产业结构、人口结构的特殊性,人流、物流、信息流密集,社会治理要素量大面广,导致社会服务管理压力繁重、任务艰巨。主要有以下几个方面:

    一是人多,难查。东莞常住人口825万人,其中户籍人口195万、非户籍人口630万,非户籍人口占总人口的76%。外来人口与本地人口严重倒挂,而且流动性强,摸清底数、落实管控难度大。

    二是出租屋多,难防。东莞原来新莞人服务管理部门登记的出租屋是27.23万栋/套,出租单元222.5万间。庞大的外来人口出租屋,成为东莞社会治安管理的难点和重点,治安和刑事案件90%以上都与出租屋有关。一些出租屋成为犯罪分子的落脚藏身之地,租住在出租屋的人员也往往成为犯罪侵害的对象。

    三是场所多,难治。全市正在营业且证照齐全的旅馆业1462间、废品金属收购企业2289间、二手手机店165间、歌舞娱乐服务场所528间、沐足经营场所874间、各类企业和个体工商户超过54万家、各类市场816个,机动车修理企业1719间、“三小”场所45万多间,这些场所成为治安、消防整治的难点。

    东莞是改革开放先行地,比其他地方更早遇到人口、经济、产业结构转型所带来的问题。城市管理日趋庞杂,基层工作队伍越来越庞大,导致重复工作多、对应部门多,措施陈旧,管理效果不明显;效果不明显,导致基层矛盾叠加、社会治理底数不清、情况不明、力量不足,“看得见的管不着、管得着的看不见”,从而造成管理资源浪费,甚至管理缺位,社会风险不断增大。这是一种恶性循环。

    通过上述的主要背景分析可以发现,影响社会管理的主要矛盾是各种力量资源分散,管理体制落后,只有整合基层社会治理力量和资源,创新社会治理模式,提升社会治理能力,才能破解社会治理难题,实现社会精细化管理。

    (二)实施“智网工程”的主要做法

    2016年2月,东莞市政府印发《东莞市全面推进社会服务管理“智网工程”实施方案》(东府〔2016〕13号),决定全面推进“智网工程”,从建立健全组织架构、建立网格化工作框架、推进基础信息汇聚和共享共用、建立信息化工作平台及其应用等四个方面规划11项建设任务。按照实施方案,主要分五个步骤进行。

    1.划分基础网格。东莞综合区域跨度、街道走向、人口疏密、管理难易程度等因素,将全市33个镇(街道、园区)进行统一划分基础网格。一是社区网格,以原有村(居)民小组和自然村为单元划分若干个基础网格,镇(街道、园区)中心区一般以300-500户划分一个基础网格;二是园区网格,以大中型的工业园区、医院、水库、森林公园、体育场馆和旅游区等公共场馆边界内的空间设立独立基础网格;三是企业网格,以规上企业、商业综合体、专业批发零售市场边界内的空间设立自治基础网格。全市593个村(社区)已划分为2958个基础网格,做到全面覆盖、边界明晰,管辖权属明确。

    2.整合培训人员。2016年2月,东莞市政府出台《东莞市村(社区)网格管理员队伍建设指导意见》(东府办〔2016〕13号),按照“一格两员”至“一格五员”的标准配备网格管理员。以原有新莞人服务管理中心出租屋管理员为基础,分步整合消防、安监、食药监等部门基层服务管理力量,组建网格管理员队伍;缺口部分,由市人力资源局指导各镇(街道、园区)从现有人员中调剂解决,或在财政供养人员总量不增的前提下,面向社会招聘。有计划地提高网格管理员的执行力和服务能力,加强网格管理员的岗位培训,主要培训内容包括社会服务知识、信息平台操作技能、信息采集、社会治安综合治理等。至2018年上半年,全市整编到位网格管理员9756人,累计开展网格管理员业务培训915期,受训人次达到10.14万人次,平均每个网格管理员受训超过10次。[2]

    3.规划入格事项。按照部门“放得下”、基层“接得住、管得好”的基本原则,逐批审定,严格确定入格事项。2016年8月,印发《东莞市社会服务管理“智网工程”入格事项目录(第一批)》的通知(东社管组〔2016〕4号),确定市教育局、市公安局、市民政局、卫生计划和生育局、市食品药品监督管理局、市安全生产监督管理局、市公安消防局共7个单位作为第一批入格部门,入格事项共计18大类77项。2017年4月印发《东莞市社会服务管理“智网工程”入格事项目录(第二批)》的通知,增加东莞市工商局为入格部门,入格事项增加至20大类83项。入格事项以消防、食药监、安监、卫生监督、社会治安隐患排查、市场监管等管理类事项为主体,兼顾适量的教育、民政、卫计及社区服务类事项。

    4.构建工作机制。“智网工程”实施部门联动,建立“采办分离”和“五步闭环”工作机制,推进执法力量下沉,提高整体管理效能。“采办分离”指网格事件采集主体和处置主体相分离。网格管理员主要负责网格巡查,排查问题隐患、处置轻微事件,采集基础信息、上报规定事件。“五步闭环”机制是按照网格管理“发现上报、分类推送、协调处理、跟踪回访、评价结案”五个步骤,建立闭环工作机制,实现作业流程的标准化。一是发现上报,网格管理员在作业中,发现问题后立即上报;二是分类推送,网格管理系统对网格管理员上报的问题进行分类,按照职责分工分拨相关部门处理;三是协调处理,相关部门接到分拨的任务后,安排工作人员在规定时间内解决问题;四是跟踪回访,网格管理员对上报问题的办理情况全程跟踪,及时将办理结果通报相关主体并征求意见;五是评价结案,结合网格管理要求、相关主体意见,对问题处理结果进行综合评价,达标结案,不达标重新办理。全市网格管理员根据责任清单,按照“五步闭环”的机制处理公共安全隐患、服务群众。

    5.开发信息系统。按照“谁提供、谁负责”的原则,东莞将全市各项基础信息全部纳入数据库管理,包括标准地址、非户籍常住人口、单位证照信息、社保信息、交通违法数据、治安警情等。依托市电子政务云平台、信息资源共享平台等基础设施,利用移动互联网、云计算和大数据技术,构建全市统一的指挥调度系统和网格工作系统。2017年6月,“智网工程”信息系统(一期)开发建设任务完成,云计算平台、基础数据库、网格化管理系统、指挥调度系统、手机APP作业系统等上线试运行,借助信息化手段,将全市网格内的人、地、事、物、组织等信息全部列入数据库管理。东莞市公安局把621万条标准地址库数据全部归集到市政务信息资源共享平台中,全市实有人口公共基础信息平台上线试运行,468万余条非户籍常住人口信息率共享至数据库[3]。同时,市公安局抓住社会治理难点,靶向发力,依托“智网工程”信息平台,建立一套与“大数据、云计算”相匹配的工作机制,把各种警种、警力整合起来,推动合成化作战。率先在全省构建打防控一体化工作模式和“全民创安·一呼百应”社会治安防控体系,实现了“多破小案、快破大案、控好发案、节省警力”。通过微信等载体,把各行各业市民、各类行业协会、商会组织起来,成为“编外警察”,协助警方提供线索、参与调解、化解社会矛盾,搭建起一张依托互联网的治安防控网络。全市治理能力得到有效提升,社会治理工作有序而高效。2018年上半年,东莞市“智网工程”信息系统实现与省综治信息系统的无缝对接,实现社会服务管理数据统一采集、动态管理。

    二、东莞实施“智网工程”的主要经验

    东莞主要抓住四个关键点推进“智网工程”,实现全市社会治理体系和治理能力现代化。

    (一)基础网格科学完整,为“智网工程”奠定坚实基础

    “智网工程”是一种网格化治理模式,单元网格的划分是一项基础工程。东莞“智网工程”的网格划分坚持“尊重传统、着眼发展、便于管理”的原则,将全市2465平方公里辖区科学划分成一个个“网格”,并建立健全市、镇(街道、园区)、村(社区)、网格四级服务管理体系。全市形成了一个唯一的、完整的基础网格,所有的网格作业以这个基础网格为依托,并规定入格部门的基层网格不能对基础网格进行拆分,确保“智网工程”的网格化作业的完整性。一张符合“智网工程”网格化作业要求的基础网格完整地搭建起来,为全面推进全覆盖式动态服务管理奠定了坚实基础。

    (二)管理队伍专职专业,为“智网工程”提供人员保障

    实施网格化管理,需要一支高素质的网格管理队伍。网格管理员的作业能力是决定“智网工程”工作成效的关键要素。东莞十分重视这支专业队伍的组建和培训,制定了全市网格管理员配置方案,指导各镇(街道、园区)做好网格管理员队伍组建工作。平均每个村有5个网格,平均一个网格配备网格管理员3人,并每人配备网格作业手机终端、工作证、工作服等装备,为网格化作业提供基本保障。加强网格管理员的业务培训,通过多渠道、多层次、多形式持续开展业务培训和信息系统培训,不断提升网格管理员网格作业化水平。网格管理员既是信息采集员、巡查管理员,又是政策宣传员、纠纷调解员、社情联络员,成为东莞社会治理的“一线哨兵”。一支符合“智网工程”网格化作业要求的专业化队伍初步构建成型,为全市实施网格化管理提供人员保障。

    (三)信息平台系统高效,为“智网工程”提供技术支撑

    没有统一的数据标准,平台之间缺少联系,网格之间互不相通,数据不能共享,部门之间不能协调,是制约社会治理现代化的一个瓶颈。因此,打破“信息孤岛”是智慧城市建设的关键。东莞高标准设计开发“智网工程”信息系统,通过利用新一代信息技术的支撑,构建全市统一的网格工作系统,实现跨部门、跨区域的信息数据协同共享,形成东莞社会治理新模式。至2018年上半年,市电子政务资源共享平台汇聚市公安局、市卫计局、市安监局等多个市直部门共享数据2.7亿余条,“智网工程”基础信息数据库经过清洗、整理,形成“二标四实”[4]数据信息、行政许可信息等数据1420余万条,通过信息查询接口获取数据12.3万余次[5]。“智网工程”进入全面信息化作业阶段,形成并共享各类数据1.5亿余条,为后续应用拓展和市一级大数据决策分析系统建设提供了坚实的数据基础。与此同时,东莞通过对现有资源的合理整合、综合利用,构建上下联通,实体化高效运作的市镇村三级指挥调度体系。2017年10月,东莞市“智网工程”指挥调度中心启用,对接“智网工程”智网基础数据库和各入格部门业务系统,实现事件信息的分析研判和数据分类推送、基层业务的督促指导、组织入格部门的协调联动、事件处置结果评价及监督考核、全市工作情况的统计分析等五大功能。在指挥调度、分析研判、评价督办、决策辅助等方面发挥重要作用。至2018年7月,全市累计建成1个市级、33个镇(街道)级“智网工程”指挥调度中心以及599个村(社区、工业园区)级“智网工程”指挥调度工作站。市级平台侧重于全市情况的掌握和统筹协调,镇级平台侧重于问题的分拨处置和部门联合执法,村级平台侧重于与网格管理员的无缝对接、快速调度反应的基本定位。一组符合“智网工程”作业要求的信息系统初步开发,一个作为“智网工程”决策指挥调度枢纽的中心平台搭建起来,为实施社会治理现代化提供技术支撑。

    (四)工作机制合理完善,为“智网工程”提供制度保证

    “智网工程”的制度设计是否合理,直接关系到网格管理的效果。东莞不断完善“智网工程”工作机制,从市级层面定原则、指方向、明权责,在网格员办事的规程、考核奖励制度、部门入格规则等方面加强制度建设,东莞制定印发《村(社区)网格管理员工作绩效考核奖惩暂行办法》、《“智网工程”工作流程暂行办法》、《市“智网工程”指挥调度中心工作人员职责》等19份政策文件,以及“智网工程”数据共享共用、系统运行维护、信息安全防护等配套文件,建立了市、镇、村三级指挥调度平台,为规范工作长效开展搭起了基本的制度框架。一套符合“智网工程”作业要求的工作机制建立起来,为加快构建安全高效的信息化工作体系提供制度保证。

    三、东莞实施“智网工程”的几点启示

    东莞市“智网工程”的做法和经验,给我国当前营造共建共治共享社会治理格局提供了有益的启示:

    (一)推进社会治理必须坚持以人民为中心理念,以为民服务为根本

    习近平总书记指出,社会治理应以人民为中心,不断改善民生,维护人民的权利,促进人民的幸福[6]。目前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这个主要矛盾体现在社会领域,是人民群众对公平、正义、安全等日益增长的需求与不平衡不充分的社会服务管理之间的矛盾。推进社会治理,人是核心要素,脱离“人”来谈社会治理都是舍本逐末。在推进“智网工程”建设中,东莞以提升群众的获得感、幸福感和安全感为着眼点,始终坚持以人民为中心理念,以为民服务为根本,不断健全和完善社会治理体系,提升社会治理能力,促进社会治理现代化。

    坚持“以人民为中心”是当前社会治理的根本价值取向和工作准则。“以人民为中心,为人民服务”就是要让理念、政策、实施方案、方式方法等各个方面,围绕每一个人、每一个群体的生存发展服务。东莞在推进社会治理的实践中,不断加强社会治理制度建设,完善党委领导地位,发挥政府主导作用,推进社会协同配合,动员群众广泛参与,健全法治保障机制的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。东莞针对其特殊的人口结构,以“智网工程”作为服务群众的载体,推动社区服务从政府单一供给向社会多元参与转变,满足居民多层次、多样化的服务需求,使人民群众办事更加便利,生活得到改善。东莞的实践证明,推进社会治理,必须坚定不移坚持以人为中心理念,牢固确立人民利益在社会治理中的至高无上地位,全力打造社会治理共建共治共享格局,不断满足人民日益增长的美好生活需要,提高人民获得感、幸福感、安全感。

    (二)推进社会治理必须坚持从实际出发,抓准切入点

    党的十九大报告中提出,到本世纪中叶基本实现社会主义现代化。基本实现社会主义现代化的一个重要特征,就是“现代社会治理格局基本形成,社会充满活力又和谐有序”。对于中国这样一个经济文化发展不平衡的国家来说,各地情况千差万别,推进社会治理的着力点都不一样。基层社会治理应遵循普遍性规律,但也要充分认识各地具体情况和现实需要的差异。因此,基层社会治理要坚持从实际出发,实现顶层设计和基层实践有机结合,形成既有共性又有特色的基层社会治理模式。

    东莞结合本地实际,因地制宜创新社会治理模式,紧紧抓住社会治理和深化平安建设的“牛鼻子”,以问题为导向推进“智网工程”建设,坚持把工作重点放在基层,整合资源力量,以网格化管理和信息化应用,加强和创新社会治理,取得了显著的成效。实施网格化服务管理以来,大量问题隐患在基层得到及时有效的消除,政府部门与人民群众的距离进一步拉近,全市执法队伍在消防、环卫、安全生产等各方面执法的精准度越来越好,管理效率越来越高,初步实现了从主要依靠“人海战术”走向依靠科技手段,从“条块”分割走向资源整合,从粗放管理走向精细管理,从“运动式”管理走向日常制度化管理,推动了城市品质和面貌的有效提升。东莞的实践证明,在推进社会治理过程中,必须把握自身的特殊性,坚持从实际出发,抓准抓手,才能推动社会和谐善治。

    (三)推进社会治理必须以智能化、信息化为技术手段

    党的十九大明确,全面深化改革总目标是,完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。要求创新社会服务管理方式和手段,逐步构建“网格化管理、信息化支撑、精细化管理、法治化保障”的社会治理新模式,加快实现社会治理体系和治理能力现代化。伴随着经济社会高质量的发展,我国进入了重大历史发展机遇期,各类社会问题也表现得更加错综复杂,面临跨区域、跨行业、跨群体的社会治理需求层出不穷。如何及时发现、有效应对矛盾风险,是加强和创新社会治理绕不过去的问题。因此社会治理智能化、信息化,是推进社会治理新格局的关键,是破解社会治理难题的现实需要。

    东莞在推进社会治理过程中,十分重视运用信息化手段,提升社会治理智能化水平。重点抓好三项工作:一是积极推进“智网工程”建设,通过网格化管理、信息化手段,推动各职能部门治理重心下移,延伸职能部门工作触角,最大限度地发现问题隐患,并通过后续的分类处理及时消除问题隐患,控制事态发展,促进社会和谐稳定,提高社会治理“智能化”水平。二是充分利用建设“智网工程”的契机,不断扩宽数据采集渠道,依托市电子政务资源云平台和“智网工程”信息系统,实现业务数据跨部门共享、综合运用的格局,打破了部门之间的“信息孤岛”,让“人跑腿”转变为“数据跑腿”,实现社会治理精准化管理。三是实施“采办分离”工作机制,优化网格化作业流程,采用“工单+线索”[7]的模式开展网格作业,有效实现社会预防管理,减少社会管理压力,形成了上下联动、快速反应的多元治理结构。暨南大学副教授、经济学博士王贤彬认为,由撒网式巡查监管向信息化精准监管转变,形成时间、空间、人员上的“乘数效应”,能使有限的监管资源发挥最大效益。东莞的实践证明,运用智能化、信息化手段实施城市治理,是推动智慧城市建设、提升社会治理的效率和便利的最好手段。

    (四)推进社会治理必须创新体制机制

    党的十九大报告强调加强和创新社会治理,提出要“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这为新时代的社会治理指明了方向,也是对社会治理提出了更高的要求。当前我国处于改革攻坚期深水区,社会管理领域面临一系列新情况和新问题,迫切需要通过深化改革,实现从传统社会管理向现代社会治理转变。创新社会治理,必须创新社会治理体制。这种新的社会治理体制,与传统的社会治理体制的最大差别,就在于强调社会治理的主体不是一元的,而是多元的。政府、社会、公众要各归其位、各担其责。

    东莞在实践中探索创新社会治理体制,实施社会服务管理“智网工程”,遵循“一张基础网格、一支专业队伍、一组信息系统、一套工作机制”的“四个一”工作思路,有效整合公共服务管理资源,健全基层服务管理平台,构建“网格化管理、信息化支撑、精细化服务、法治化保障”的“四化”社会治理新模式。积极推进“中心+网格化+信息化”工作,发挥市镇村三级综治中心枢纽作用,有效防控违法犯罪、化解矛盾纠纷、排除公共安全隐患。依托“智网工程”,推进社会治理创新,实现了由单兵作战到协同善治转变,由传统作业向科技运作转变,由被动防控向主动治理转变,初步构建了具有东莞特色的“四化”社会治理模式,焕发出新的活力。华南师范大学中国农村研究院院长邓大才教授评价,东莞的社会治理改革推动了政府公共服务效能提高,同时吸引了社会组织、企业、基层城乡居民等多元主体的参与,对打造共建共治共享的社会治理格局进行卓有成效的探索。东莞的实践证明,提升社会治理能力,必须深化社会治理体制改革,实现从传统管理向现代化、法治化的社会治理转变,构建现代社会治理格局。

    (五)推进社会治理必须提升人才队伍能力

    目前,中国社会呈现出多元化的发展趋势,社会治理日趋复杂化,借助专业人才从事专业性社会治理工作的现实需求日益紧迫。社会治理专业化要求社会治理必须由具备专业理念、知识、方法及服务技能的专业人员遵循社会治理的客观规律,按照专业化管理标准,综合运用各种手段进行社会治理、开展社会服务。

    东莞在实施社会服务“智网工程”中,重视专业人才队伍的建设,提高社会治理的专业化水平。重点抓好两方面的工作:一方面健全社会治理专业人才培养、引进机制,提升全市网格管理员队伍的素质,依托社会举办各种社会治理在职人员培训班,提高其专业技能和综合素质。另一方面,建立体系化的人员管理、培训、考核等制度,合理划分人才队伍结构、改善待遇条件、拓宽晋升空间、强化考核激励等方式,建立一支数量充足、结构合理、素质优良的网格管理员队伍,以其专业化的工作精神和态度,夯实社会治理基础,提升社会治理效能,推动东莞社会治理整体水平迈向现代化。至2018年上半年,全市网格管理员共完成业务巡查工单1122.3万多次,发现并处置完成的问题隐患线索57.2万多条,把大量的隐患消除在萌芽状态[8],为构建和谐稳定的社会环境提供了有力支撑。东莞的实践证明,推进社会治理,人才队伍建设是保障,只有不断推进人才队伍建设,才能适应社会治理新常态。

(执笔:蔡瑞芬)

[1]“智网工程”是一种网格化治理模式,指按照一定的地理空间和人口分布,通过单元网格的划分,并运用数字化、信息化等手段,实行分片包干、责任到人、设岗定责(配置相应的网格管理员),实现力量下沉、无缝对接、服务到户的一种社会治理新模式。其最大特点将过去传统、被动、分散的管理转变成现代、主动、系统的管理,实现管理的扁平化。

 [2]东莞市政法委提供,2018年5月。

[3]《推动“智网工程”落地,实现社会精细化管理》,《南方日报》A02版,2017年7月14日。

[4]“二标四实”:“二标”指标准作业图,标准地址库;“四实”指实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施。

[5]东莞市政法委《深入实施“智网工程”推动社会治理体系和治理能力现代化》,2018年7月。

[6]包雅钧:《全球社会治理:以人民利益为根本出发点》,载《环球》杂志第22期,2017年11月1日。

[7]“工单”是网格管理员接收系统自动生成的被动式任务,“线索”是网格管理员在巡查过程中发现其他隐患的主动式上报。

[8]东莞市政法委:《深入实施“智网工程”推动社会治理体系和治理能力现代化》,2018年7月。 

编辑:李建明