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中国改革样本 | 东莞商事制度改革:从探索先行到全国样本
http://dgds.sun0769.com  2019年02月11 16:02

按:1月20日,在国务院发展研究中心指导的“国研智库论坛·第五届新年论坛(2019)”上,《中国发展观察》杂志社发布了“中国样本——改革开放40周年经典案例”并进行专题解读。东莞深化商事制度改革构建“一平台三工程”市场监管体系成功入选“中国样本—改革开放40周年经典案例”。为了促进市场监管工作,今天转载此文,以期交流。

40年前,改革开放的大潮起于广东,引领中国在现代化征程上阔步前进。如今,周身遍布改革基因的广东依然走在全国前列,像东莞市在我国商事制度改革中从先行试点到样本示范就是一个缩影,其经验探索得到国务院的通报表扬,并作为唯一一个地级市代表参与全国商改方案的起草。2018年10月,东莞市商事制度改革的创新实践获得第五届“中国法治政府奖”。可以说,东莞的商改经验是对我国商事制度改革的重要贡献,其价值的放大就在于复制和推广。为了解东莞市在商事制度改革中的重要探索,以及未来进一步推进改革需要解决的新问题,《中国发展观察》杂志社调研组赴东莞展开了深入调研。

前端准入大门放开

建立高效便民的审批登记制度

已是工作日上午十点,在东莞市工商行政管理局办事大厅里,记者看到来窗口办理业务的人寥寥无几。据东莞市工商局登记注册分局局长周向东介绍,现在已实行电子化工商登记,足不出户就可以办业务,效率大大提高。 

这是一个很大的变化。在商事制度改革先试先行中,东莞按照“宽进严管”的总体思路,加大创新和突破,从推进覆盖市场主体准入到退出全链条改革,在前端准入方面,持续降低市场准入的制度性成本,全面提升开办经营的便利度,打造了一系列亮点。

一是推行新业态企业集群注册改革。东莞针对一些创业者和电子商务企业无固定办公场所的办照难题,首创集群注册登记模式,允许托管公司以自己的住所地址, 作为多个集群企业的住所登记, 为其提供地址托管、商务秘书、创业培训等服务, 集群企业无需租赁经营场所即可办理工商登记。除经营范围涉及前置审批项目,以及从事生产加工、餐饮服务、旅业等必须有实体经营场所的24个行业的市场主体不得登记为集群企业外,其他市场主体允许实行集群注册登记。截至2018年7 月底,全市累计登记集群注册托管企业693家,集群企业29841户。全市首家托管公司“清研联华集群注册托管公司”,通过集群注册登记模式,在500平方米左右的空间内为全国各地935户企业提供地址托管服务,成功孵化了一批创业团队。

二是推行“住所信息申报+负面清单”登记管理改革。据了解,东莞相当部分房产由于历史原因没有房产证,企业办照时需要由村(居)委会出具产权证明,对此,东莞引入“信任在先”“自主申报”原则,除娱乐服务业、重污染行业、危险品经营等行业,以及军队房产、住宅商品房、政府保障性住房等纳入负面清单外,允许一般行业的市场主体自行申报住所信息,无需其他住所证明文件即可办理营业执照。同时,完善后续监管措施,在窗口引入电子地图,申请人在登记时作出承诺,并在地图上标注住所地址, 依托村(社区)组建的网格员队伍在10个工作日内上门核查,确保住所信息的真实性。住所信息申报制的实施,不仅提高了市场准入的便利化,而且还为实现工商登记的电子化打通了“最后一公里”。

三是推行“全程电子化+审批中心”工商登记改革。早在2015年东莞就已经启动全程电子化工商登记,经营者凭数字证书进行身份认证和签名,填写格式化、标准化的电子表单,无需提交任何纸质材料,足不出户即可办理工商登记。为了统一审核标准、提高审批效率,发挥审批人员集约化管理优势和优化群众办事体验,东莞在全国设立了首个现代化网上审批中心,实现全程电子化工商登记业务的一站式审批、24小时全天候服务。2016年3月,网上审批中心运转以来,人均日办理业务达到88 宗,审批效率是实体窗口的7倍,登记业务基本做到1到3个工作日办结。目前,全市共办理网上登记业务84.44万宗,占全市同期同类型业务的90.87%, 至少为群众减少往返窗口194.14万人次,平均每天减少约3225人次。

四是“多证合一”改革,即叠加“三证合一”和“多证联办” 两项改革成果。据介绍,2016年10 月,东莞与全省全国同步推行“五证合一、一照一码”登记制度改革。11月,比全国领先一个月推行个体工商户“两证整合”登记制度改革。2017年8月,正式启动“一照一码”条件下具有东莞特色的“多证合一”改革,实现十一证合一。2018年6月30日,全国统一“多证合一”改革正式在东莞推开,被整合证照进一步增加到24个。目前,全市共向44.08万户企业和27.58万户个体工商户发出加载统一社会信用代码的营业执照。

五是实施开办企业便利化改革。最大程度放宽商事登记准入关,将开办企业工商登记时限压缩到1个工作日以内。据抽查结果表明,自今年6月1日起,70%的工商登记业务均在当日办结,全部企业新设业务基本实现审批时限不超过24小时;取消名称预先核准,7月20日,作为广东省八个试点地级市之一,全面启动企业名称自主申报改革,实现了企业名称即时申报、立等可用,截至目前,已成功申报9680笔;实行收件延时服务,对于临近下班或无法当场受理的业务采取收件制,材料齐全的在第二个工作日自动转为受理;推行“容缺受理”工作机制,对于非关键性材料允许在领取执照时提交,减少了申请人往返次数和办事成本。

六是加强政银合作。东莞采取“政银合作”的方式延伸工商服务窗口,允许企业在银行营业网点提交工商登记申请,通过工商与银行联合开发的“银政通”系统,为企业免费提供代办业务。开发电子营业执照的企业身份认证及电子签名功能,在全程电子化工商登记系统上线应用。2017年3月,启动粤港澳商事登记银政通改革,港澳两地投资者可以在合作银行的网点提交申请工商登记所需的申请材料,委托银行代办工商登记,待工商部门审核完成后,港澳投资者只需前往东莞市内相对应的合作银行网点,即可领取具有金融服务功能的电子营业执照,实现工商登记和银行开户一站式办理,港澳投资者商事登记的就地受理及远程办理,进一步促进了政银跨界合作和粤港澳三地互通一体。

七是建设深化商事制度改革综合试验基地。东莞积极争取广东省工商局支持,采取省市共建方式,在东莞市东城跨境电商中心园区共建商改基地,将商改政策资源集中导入试验基地,在深化企业集群注册、金融服务行业登记管理创新、集团登记承诺制、开办企业环节最少流程最优的服务模式、商标品牌战略、守重企业培育、线上线下一体化维权服务、搭建重点企业孵化平台等方面进行试点试验,激发市场主体活力。据介绍,2017年9月,商改基地已正式挂牌。按照初步规划,东莞将利用一年时间建设好服务区,并逐步扩展到整个试验基地,打造创新政策汇聚的高地、创新资源汇聚的洼地、创新企业汇聚的园地。

后端监管跟进,打造“一平台、

三工程”市场监管体系

经过前端改革之后,市场主体的准入门槛大大降低,工商登记极大实现了便利化。但是,如何保证市场体系的规范?东莞做到了“宽进”与“严管”的衔接。在后端监管方面,加强事中事后监管,东莞构建了“一平台、三工程”的市场监管体系。具体措施包括: 

第一,打造市场监管协同创新平台。东莞树立跨界协作理念,打造融合汇集、优势互补、深度合作的综合平台,提升市场监管体系的统筹规划、协同推进和创新能力。

一是加强整体统筹协调。成立市场监管体系建设统筹协调小组,由市长任组长,60个部门一把手任成员,统筹研究解决市场监管体系建设过程中的重大问题。二是系统设计监管体系。制定《关于深化商事制度改革构建科学市场监管体系的实施意见》,并出台6个配套子方案,形成“1+6”为核心的政策体系。三是建设商改基地。依托省市共建的商改基地,并与高校、科研机构合作共建研究智库,对全局性、战略性和前瞻性问题进行专题研究,对各项改革措施进行论证评估。四是建立绩效评估体系。建设科学监管数据分析展示平台,系统归集部门、镇街的商改后续监管数据,运用大数据对相关部门监管职责进行评估,提高政府科学决策和风险预判能力。设定衡量部门、镇街监管效能的协同监管指标体系,依托信息化系统进行数据自动采集、自动设计,并进行通报。设定科学市场监管水平考核指标,从不同维度每年对镇街市场规范管理情况进行客观评估,结果纳入镇街领导班子落实科学发展观绩效考评。建立涉企信息归集公示工作通报制度,以考核通报为抓手,完善工作倒逼机制,增强整体合力。

第二,推进智慧监管工程。早在2015年,东莞在全国率先探索监管力量下沉,推动各镇街整合各村(社区)原有的基层社会服务管理力量,组建524支合计达3018人的基层市场协管队伍,依托协同监管系统,具体承担市场主体登记地址信息核查、开业经营情况核查、许可办理情况核查、无证照经营线索巡查等基本职责。2017年以来,东莞将商改后续监管全面纳入“智网工程”,在空间上以“智网工程”所划分的村(社区)基础网格叠加作为市场监管的基本网格单元,在人员方面以村(社区)网格员复合作为市场监管的基础队伍,除了原基层市场协管队伍承担的四项基本职责外,还将督促年报、亮照经营等基础事项纳入网格员队伍的工作内容。

网格员全面配备装载智网APP 的手机终端,实现包括市场监管“4+2”格事项等所有作业内容的表单化、流程化。市场主体办理设立登记或办理地址、经营范围变更后,系统首先对相关数据进行前端信息优化和智能化处理,匹配电子地图和许可办理等有关信息,其后生成监管任务推送至对应网格员手机。网格员利用APP在规定时限内上门核查市场主体信息,发现轻微问题的发出书面告知,开展政策宣传,先行督促整改,10个工作日后再行复查。如问题仍未解决的,通过手机APP生成线索,按职责分工自动推送至相关后续监管部门,部门处理后通过系统反馈处理结果,形成任务处置闭环。2017年12月,商改后续监管事项正式入网作业,截至目前共向各镇街推送监管任务21.7 万条,已反馈20.8万条,网格员发现上报问题线索7.2万条,哨兵”和“侦察兵”作用初步显现。

第三,推进协同监管工程。改变政府对公共权力资源垄断性的角色,引入企业、协会等多元治理主体,共同融入市场监管工作。加强政府部门间的监管协同,出台了《商事登记后置审批事项监管推送告知执行目录》,自主开发协同监管信息化系统,统一经营范围规范用语、推送关键词和对应部门,涉及行政许可的主体信息以及网格员登记上报的无证照线索,通过系统智能推送给有关单位,各部门自动认领、限期办结、结果共享、全程跟踪,痕迹化管理。据了解,目前,该系统已覆盖全市43个市级部门、1003个镇级部门、33个镇街(园区)以及593个村(社区)。累计推送市场主体登记信息102.2万条,收到反馈信息184.4万条次。

加强政府部门和社会力量的监管协同。在“智网工程”的框架下,在专业市场、集贸市场、商业综合体等具有统一物业出租和管理方的集群类市场主体边界内设立自治网格,探索将社会力量引入市场监管工作,开发连通政府部门、村(社区)和共治网格管理方的信息化平台,共享信息数据资源,建立部门、社区、企业之间的问题协同处置机制,推动建立“部门指导、社区监管、物业自治”的网格共治管理模式。去年以来,在厚街、横沥两的专业市场、集贸市场试点,今年下半年将在全市复制推广。

此外,充分发挥商协会的自律规范引导功能,以市女企业家联合会、市电子商务协会、市机械模具产业协会、市广告协会等为试点,在培育企业家公共精神、行业自律约束以及行业风险预警防范等方面取得先行经验。

第四,推进信用监管工程。东莞自主开发了企业信息公示系统,将企业的基本信息和奖惩信息,整合归集记于同一企业名下,面向公众提供“一站式”信息查询、证明打印服务。落实《东莞市企业信息公示和信用约束管理暂行办法》,组织各部门制定企业信息公示和企业信用约束管理“两张清单”,明确企业信息公示的项目和内容,明晰信用约束管理的对象、手段和措施,以此作为后续信息归集、公示以及信用约束管理工作的依据。据了解, 截至目前,市企业信息公示系统已归集公示涉企信息1193万条,为群众提供打印查询证明11.3万份,日均减少群众往返查询窗口约400人次。

同时,开发企业信用联合惩戒系统。部门间通过签署合作备忘录或联合发文等方式建立联合惩戒机制,发起部门通过系统将失信企业信息共享给各参与部门,参与部门在业务办理时及时查询验证失信企业信息,对失信企业实施惩戒管理,实现联合惩戒的发起响应、信息推送、执行反馈等动态协同。市工商局会同发改、经信等17个部门联合签署了《东莞市经营异常及严重违法失信企业联合惩戒工作备忘录》,据统计,通过模块共享经营异常名录信息12.7万条,已有1.9万户企业改正有关问题后申请并移出了经营异常名录,初步探索了“备忘录+信息化”的联合惩戒经验。

改革红利得到释放

营商环境不断优化

“东莞模式”可复制推广

东莞商事制度改革特色鲜明,市委、市政府强力统筹,注重改革的整体推进和系统设计,在组织层面以多元共治的理念厘清各方职责,在制度层面强调“宽进”与“严管”两条腿走路。各项改革措施环环相扣,改革链条清晰、推进有序。

东莞商改推行六年以来,充分发挥了简政放权的“先手棋”和突破口的作用,促进了市场准入和退出全程便利化,极大地优化了营商环境,改革红利层层叠加并充分释放,目前已经取得了阶段性重要成果。

一是激发了市场活力,大众创业、万众创新蔚然成风。改革为企业松绑除障,充分激发了社会创新创业活力。据介绍,改革以来,市场主体连续6年保持10万户以上级别的增长,且增长速度明显加快。其中,2013年新登记市场主体10.6万户,到了2016年新登记17.39万户, 2017年达到22.3万户。2018年1—7 月,全市新登记市场主体15.55万户,同比增长36.7%。其中,新登记企业7.04万户,同比增长23.5%。截至7月底,市场主体总量达到109.4万户,企业总量达到46.8万户。

市场主体总量和新增量、企业总量和新增量均位居广东省地级市首位。统计数据显示,东莞的市场主体从50万增长到60万,用了3年时间;从60万到70万,用了16个月时间;从70万到80万,耗时10个月;从80万到90万,耗时9个月;从90万到100万,仅6个月就完成了历史性跨越。2017 年12月底,东莞市市场主体突破百万大关。全市2014、2015、2016年的企业年报率分别达到89.9%、92.6%、90.4%,企业活跃度保持高位。

二是促进了就业增长,优化了产业结构。改革显著改善了营商环境,激发了创业,在市场主体快速增长的同时,也支撑了就业增长,全市每千人拥有市场主体达86户,比改革前增长32.3%。同时,改革为产业结构调整注入了活力,制造业等支柱产业保持稳定增长势头,新材料、新能源、生物产业、节能环保等业态呈现加速态势。

三是群众获得感和体验感显著提升。在东莞市工商局办事大厅,记者了解到该局推出“5115”服务标准,“群众排队取号不超过5分钟,业务等候不超过1小时,执照一般在1个工作日内发出,最长不超过5个工作日”,效率大大提高,同时,办企业也省去了不少麻烦。据了解,全市开办企业环节由改革前的7个调整为4个,包括名称预先核准、“五证合一”商事登记、刻章、银行开户等等。特别是推行全程电子化工商登记改革后,申请人足不出户,利用互联网即可提交申请材料,通过双向快递的方式换领执照,实现了业务办理的“零跑动”。根据广东省工商局、广东省社科院《2017年度广东各市开办企业便利度评估报告》,东莞市连续两年在开办企业便利度评估中位列全省前三、地级市第一名。

四是改革模式被认为可复制、可推广。东莞商改屡获试点政策支持,先后被赋予了全程电子化工商登记、电子营业执照、简易注销等省级乃至国家级的试点任务。东莞市政府先后出台了《东莞市企业集群注册登记管理试行办法》、《东莞市市场主体住所(经营场所)登记管理试行办法》、《东莞市全程电子化工商登记试行办法》、《东莞市企业信息公示和信用约束管理暂行办法》等规范性文件,将试点成果以政府立规形式固化下来。作为仅有的一个地级市单位代表,东莞应邀参与了《广东省商事登记条例》《广东省市场监管条例》等地方性法规的起草,参加了开办全省企业便利度评估指标体系的设计, 将基层探索上升为制度成果。2016 年以来,东莞先后承办了全省商改后续监管工作推进会、全省基层改革创新工作交流会以及全省开办企业便利度评估体系研讨会等重要会议,不少改革经验在全省乃至全国范围内复制推广。东莞市“大数据市场主体监管新模式”作为全国构建开放型经济新体制综合试点试验首批典型试点经验和模式,被商务部等13个部门向全国复制推广。

质变之后

监管改革还在路上

“商事制度改革,降低门槛是第一步,更重要的是政府在社会治理中的监管。营造公平竞争的市场环境,这是政府更高层次的服务,对市场经济的发展具有重要作用。商事制度改革好比两个轮子,门槛降低了,监管要跟上,即‘放、管、服’。”国家市场监督管理总局行政学院负责人兼人事司副司长、党总支书记杨文彬谈道。

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。这是建设统一、开放、竞争、有序的市场体系的内在要求。“如何达到这个目标,我们应当重视商事制度中的监管,做好监管工作,否则就是一句空话了。”陈锡稳表示。同时,他认为东莞的商事制度改革带来了巨大改变:

一是监管理念的转变。过去有句老话“一管就死,一放就乱”,我国的法律制度、执法制度、诚信制度仍需进一步完善。以往的监管理念靠审批,在前端设置一系列门槛和条件,但是后端的监管却比较宽松。有些审批照搬文件,有的甚至不办。商事制度改革之后,前端门槛放开,重点就落在后端的监管和服务上。

二是监管方式的转变。以前靠巡查,现在靠信用约束管理。过去,工商部门主要靠巡查手段监管,巡查是否有注册资本抽逃、超范围经营等情况。改革后主要靠企业自律为主,企业的经营状况主动向社会公示,实行年报制度。企业要接受整个社会的监督。

三是监管内容的改变。过去,侧重监督企业有无抽逃注册资金、有无年检以及有无超范围经营等。随着经济的发展及商改的深化,对监管执法的要求逐渐转向为对产品质量的把关、对知识产权的保护以及对垄断与不正当竞争行为的规制,重点是服务企业,引导企业合法经营,营造和谐稳定的市场环境。

对于东莞的商改,杨文彬给予了充分肯定。他说,东莞的商事制度改革将社区管理与工商管理结合起来,是一个很好的做法。当然,机构改革后,监管面临一个问题,即现行监管执法为了减少对企业的干扰,切实减少对微观领域的直接干预,采取“双随机、一公开” 的方式监管,每年抽查比例不低于5%,抽查结果在国家企业信用信息公示系统公示。但是,“双随机、一公开”只是日常监管,抽查面小,且只是对市场主体中的企业抽查公示,而市场主体总量目前已经迈入“亿户时代”,其中企业总量大约仅为28%多一点。一方面是采取抽查制,另一方面对某些行业和领域如食品、药品等领域的监管要求是全覆盖。如何解决这个问题?

“对此,东莞将社区的管理实行网格化管理,工商行政管理系统在监管中引入社区网格员力量,从而将这个监管问题的漏洞填补上,做到抽查与全覆盖能够有机结合起来。再通过智能化管理,运用智能技术手段实现有效监管,特别是商事制度改革以后,市场主体数量发展迅速,在监管人员不足的情况下,东莞通过技术手段,综合地方政府、社区的管理来解决这一难题,这一做法非常值得其他城市借鉴和复制。”杨文彬如是说。

李国强对东莞的商事制度改革同样表示赞赏。他说,东莞积极大胆探索,不断升级前行,推进了市场监管领域管理方式改革和创新,对于完善市场监管具有积极意义。首先,东莞在加强事中事后监管方面,积极打造市场监管协同创新平台,推进智慧监管、协同监管、信用监管三大工程,构建了全面的市场监管体系,对专业市场、集贸市场实现了有效监管,有力解决了“双随机、一公开”的监管方式面窄与“全覆盖”的新矛盾。

其次,东莞发挥和扩展了社会共治体系的功能,置市场监管于社会共治体系之中,利用社会力量实现市场监管。东莞把市场监管与城乡社会治理网格化管理相结合,体现了市场监管的多元主体要求和特征,市场监管不仅是政府的责任而且也是广大市场参与者和消费者的权利和义务,东莞构建了政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的社会共治格局。

最后,东莞发挥和运用信息共享,优化政府服务和事中事后监管,提高了行政服务和监管效能。加强事中事后监管、信用监管、综合监管、审慎监管、联合惩戒和社会共治,强化信用约束,都涉及加强信息归集共享问题,这既是加强事中事后监管的重要抓手,更是深化商事制度改革的重要依托。东莞实行智慧监管,促进了部门之间数据共享和广泛应用,实现了政府不同部门网络功能的叠加,实现了信息共享,解决了信息碎片化、分散化等问题。

商事制度改革在带来监管转变的同时,监管的同样也遇到了一些困难。陈锡稳提出几个问题:

一是后置的部门职责划分。改革后,主要事项都放在了后续监管,需要各部门的协调合作。早在商改启动之初,东莞就提出一个思路,即“谁审批、谁监管,谁主管、谁负责”。由于现行行政管理体制存在条块分割问题,造成部门之间配合协调难度增大。

二是人力、人手不足。由于市场主体体量大,并且数量增长快,六年内,东莞的市场主体翻了一倍。相比之下,基层监管执法人员数量并没有相应增长,监管人员履职压力与日俱增。

三是监管手段和方式的不足。以前注册资本是实缴制,现在是认缴制,包括注册地址信息申报制、企业集群注册(一个注册了好几百家企业)等情况,增加了后续监管的难度。

四是企业的法律责任问题。企业的注册资本是企业对外承担法律责任的基础,包括企业在经营过程中积累的财产,从注册资本实缴制到认缴制的转变,对于何时企业将注册资本实缴到位也是一个问题,同时也给监管带来了难题。如果监管不到位,对社会造成极大危害。

陈锡稳表示,东莞的监管工作是要实现“共建共治共享”。十九大报告提出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,要求行政部门提升治理能力,同时也要充分发挥社会的作用,培育和支持社会组织承担一些相应的职责,弘扬企业家精神,让企业家承担相应的社会责任。机构改革以后,权责更加明晰,同时要运用互联网、大数据等现代技术,相信未来的监管会更上一个台阶。 

编辑:李建明