——以东莞“高埗大桥模式”为例的考察

中共东莞市委党史研究室

    基础设施是经济社会发展的先行官，在经济社会发展中起着至关重要的作用。改革开放初期，落后的基础设施成为我国国民经济发展的“瓶颈”。由于国家财力有限，难以满足大规模基础设施建设的资金需要，加上地方经济社会发展水平不高，因此，全国基础设施建设都比较落后，成为经济社会发展的一大制约因素。

    广东省东莞县高埗区[1]三面环水，交通不便严重制约经济社会发展。为了解决基础设施制约问题，1984年1月，东莞高埗由集体和农民集资方式兴建一座大桥，以“过桥收费”的办法收回投资，建成了全国第一座“农民集资，收费还贷”的公路桥梁。东莞高埗的做法给人们打开了思路，被称为“高埗大桥模式”成为一些地方仿效的对象[2]。研究“高埗大桥模式”对了解改革开放初期基础设施投资建设很有裨益[3]。本文从兴建高埗大桥背景、“高埗大桥模式”的创建与特点、“高埗大桥模式”的典型意义等方面，论述“高埗大桥模式”为我国改革开放初期加快基础设施建设[4]提供的样本价值。

    一、兴建高埗大桥背景

    党的十一届三中全会之后，全党全国中心工作转移到经济建设上来，为加快经济发展，全国各地鼓足干劲、敢闯敢试。在改革开放的时代背景下，有了东莞高埗大桥的创举。

    （一）国家实行改革开放政策，坚持以经济建设为中心，促使地方政府自筹资金加快基础设施建设

    改革开放之前，在计划经济体制下，我国对基础设施建设实行大包大揽、无偿投资。改革开放初期，我国经济社会百废待兴，全社会投资规模较小。1979—1989年的11年间，国家加大了对重点行业的投入，基础产业和基础设施基础建设累计完成投资5479亿元，年均增长10.7%[5]，但基础产业和基础设施建设仍然十分薄弱，仍不能满足经济社会之需。这一时期，用于基础设施建设的投资，基本都是国家财政资金，建设项目逐级上报，被列入国家计划的由国家基础建设资金统一解决。在计划经济条件下，基础设施建设以国家投资为主，而国库的资金，需要首先保证国家重点项目建设。如果地方基础设施建设资金向国家等、靠、要，势必影响地方建设速度。[6]国家对基础设施建设的投资体制，决定了没有列入国家基础设施建设的项目，要自己想办法解决投资资金，才能进行投资建设和加快建设速度。改革开放之后，全国各地思想得到大解放，尝试采取各种方法解决建设投资资金问题，在这样的条件下，兴建高埗大桥采用“农民集资，收费还贷”的方式解决资金不足问题，成为当时可行的较优的选择方案。

    （二）“特殊政策、灵活措施”等政策的实施，为广东加快基础设施建设提供制度利好

    直到改革开放初期，广东的基础设施在国内长期处于较落后的状态，这与广东被划为对敌斗争前线区域，国家对广东基础建设投资十分薄弱，以及对基础设施地位和作用认识的滞后、经济发展水平的制约等等因素有关。1979年以前，国家每年拨给广东的公路建设资金仅600万元，远远不能满足全省的路桥建设的需要。[7]这一时期，广东省委、省政府充分意识到了基础设施的重要性，为了吸引外资投资，加快基础设施建设的发展，积极改善投资环境。1979年7月，中共中央、国务院批转广东省委、福建省委《关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》（中发〔1979〕50号）。1980年5月中共中央、国务院批转《广东、福建两省会议纪要》及同年9月中央书记处52次会议及《中央书记处会议纪要》，都把解决广东交通运输问题列为重要内容。这些政策为交通基础设施发展创造和提供了便利，成为推动基础设施建设的重大制度利好。自八十年代开始，广东一改过去单纯依赖国家投资的传统做法，积极探索用市场经济的办法，通过多种形式、多种渠道广开门路筹资进行路桥建设。1980年广东省委、省政府决定提高全省公路养路费的征收标准，其中专业运输车辆提高到按营运收入总额的15%征收（国家标准为13%），社会客货车按月吨征收，分别提高26—57%，以解决公路交通建设方面的资金问题。[8]1983年2月，广东省政府批转省经济委员会、省计划委员会《关于交通工作座谈会情况报告》，动员各方力量修桥建路建港。广东“特殊政策、灵活措施”及其他政策的实施，为解决基础设施建设问题提供了政策便利，为东莞大胆改革公路建设投资体制提供政策支持。

    （三）东莞社会经济蓬勃发展，加快基础设施建设成为急需解决的现实问题

    党的十一届三中全会召开后，改革开放的浪潮席卷南粤大地，东莞利用得天独厚的地理人文优势，大力发展外向型经济。东莞的工农业生产和“三来一补”迅猛发展，公路运输量成倍增加，各种车辆在短短五年数倍增长（附表一），昼夜通车次数以倍增（附表二）。[9]东莞水乡地区是珠江三角洲冲积平原，河涌密布，渡口多，公路桥梁缺乏，交通运输严重滞后于经济社会发展需要。东莞县委、县政府认识到，必须搞好公路桥梁建设，才能促进生产，搞活流通，繁荣市场，满足群众的需求。由于全县交通基础设施建设规模较大，所需资金较多，而国家不可能拿出这么多的资金。因此，东莞县委决定自力更生，用足用活中发50号文，在争取上级支持的同时，一方面采取县、区、乡集资的办法，进行改造沙土路为水泥公路。[10]另一方面对水乡地区进行改渡为桥，改变交通不畅的环境局面。在此背景下，高埗党委决定自筹资金建设高埗大桥，打通交通命脉，改善高埗经济发展和人民生活环境。

机动车发展情况

附表一

公路车次情况

附表二                                            （昼夜计算）辆次

    二、“高埗大桥模式”的创建与特点

    高埗大桥于1981年11月30日动工，1984年1月27日竣工通车。这座由高埗集体和个人集资兴建的大桥，试行“过桥收费”的办法收回投资，成为全国第一座“集资建桥，过桥收费”的地方公路桥梁。

    （一）建设高埗大桥的决策过程

    高埗与东莞县城隔河相望，距离仅7公里，但到县城要绕道28公里，并过一个渡口，耗时三个小时，群众称为“隔河千里路”。交通的不便，造成高埗好像一个“孤岛”，“三来一补”企业引不进来，农民生产的农产品运不出去。高埗经济的发展和人民生活的改善，对建设桥梁改善交通的要求非常迫切。

    根据高埗原公社书记袁仲庆回忆，早在1977年高埗就有建设一座大桥的设想，但是由于高埗的经济水平太差，一直都没有能力实现。直到1980年下半年，高埗召开公社党委委员会议，正式研究兴建高埗大桥事项。会议认为高埗要发展经济，引进企业，基础设施必须先行。同时群众也有强烈的愿望，希望有一座大桥方便出行。因此，这次党委委员会议作出修建高埗大桥的重要决定。[11]

    高埗将修建大桥的决定向东莞县交通局作了汇报，得到县交通局的同意和支持。同时，东莞县除了高埗大桥，还拟修建石龙桥。因此，东莞县的有关负责人找到时任广东省交通厅厅长李牧，请求省里的资金支持。李牧直率地对他们说：“要钱没有，可以给政策，你们自筹资金建桥，可以通过收过桥费还本付息。”“这样干行吗？”李牧说：“李建安副省长[12]已向我交了底，省政府已拟定了有关过桥过路收费的政策，不久即将实施，你们大胆干吧！”[13]于是高埗迅速筹备建设大桥。

    1980年底，高埗大桥规划设计图完成，初步估计建桥需要150万元。这对于当时一年可自由支配才8000元的高埗公社来说是个天文数字。为了解决建桥资金问题，高埗公社党委广泛征求意见。1981年初，高埗召开公社党委委员会议，讨论修建高埗大桥资金问题，决定采用向高埗集体和个人集资的方法解决建桥的资金难题。据时任高埗公社党委办公室主任、建桥指挥部总指挥苏国良回忆：“在1981年初，我们决定，凡是喝高埗水的，男女老少每一个人集资10元钱。凡是有劳动力的高埗人，当然是16岁以上的，不分男女老少，都要主动抽时间到高埗大桥义务劳动3天。还有一个就是向上级申请帮助，当时向东莞县人民政府、广东省交通部门都打了申请报告，最后则是通过向银行借贷。那时候，高埗公社只有1万8千多人。每人10元，这里筹到20万。义务工方面，每人劳动一天工钱算10元，照当时8000劳动力来算，这里就节约了24万。加上请示东莞县人民政府，获得支持资金35万，广东省交通部门支持15万，向银行贷款60万。这150万，就硬是让我们凑成了。”[14]就是通过群众集资的方式，高埗大桥解决了资金问题，为建设高埗大桥提供保障。

    从建设高埗大桥决策过程来看，正如很多基础设施建设一样，建设高埗大桥的最大困难是缺乏资金，而“群众集资、收费还贷”的方式创造性地解决资金不足问题，当时在国内还是首开先河，体现了东莞对实行“特殊政策和灵活措施”的实践和探索，为广东乃至全国的基础设施建设提供经验。

    （二）“高埗大桥模式”的特点

    在改革开放初期，“高埗大桥模式”采取“县给补助、银行贷款、区镇自筹、群众集资”[15]等办法，解决了基础设施建设资金问题，为基础设施建设打破惯例、大胆尝试、开创新路的做出了积极探索。高埗大桥模式是高埗在改革开放初期对公共产品市场化的一次成功实践，其核心“集资建桥、过桥收费”，具有明显市场经济的特点。

    一是投资主体多元化。投资主体多元化是发展社会主义市场经济的必然要求。高埗在兴建之初，就明确提出要吸收各方面的投资。项目建设资金来源多元化，政府不再是唯一的投资者,还有其他的投资者。高埗大桥总投资250万，其中由县补助50万元，银行贷款100万元，群众集资28万元，其余部分是高埗政府自筹资金。[16]从中可以看出，“高埗大桥模式”的建设资金来源有政府、银行、群众集资等等，投资主体多元，改变了过去我国基础设施建设一元制的国家投资体制。投资主体多元化，让资金来源更加广泛，解决过去基础设施建设过于依靠国家投资、逐级申报、时间漫长、资金到位难、建设速度慢等等问题，为加快基础设施建设做出了初步探索。

    二是基础设施使用有偿化。使用有偿化是相对无偿使用而言的，国家计划经济体制下基础设施建设投资还未转向资本市场，整个投资格局还是以政府投资为主，只要列入计划，就可以无偿使用，不必考虑回收投资。“高埗大桥模式”采用“过桥收费”的办法收回投资，收取的过桥费用于偿还群众的集资款和银行贷款，开启了有偿使用基础设施的市场化探索。“高埗大桥模式”把基础设施当作特殊商品，实行“有偿使用”的做法，改变了过去形成的公共基础设施无偿使用的旧观念，解决了基础设施政府投资不足的问题，减轻了国家、政府的负担。同时基础设施使用有偿化成为积累基础设施建设资金的重要补充，逐渐成为基础设施建设的重要来源。

    三是投资方式市场化。投资实施市场化是在投资的具体实施中，引进市场竞争机制，利用公开招标投标等多种方式，从而突破了单纯以行政命令下达建设任务的管理体制，保证投资者能根据少花钱多办事的原则，选择投资实施的承担者。“高埗大桥模式”通过集资、贷款方式解决资金问题的方式，首次将基础设施建设作为一个产品市场，向社会开放接受投资资金。这是初步以运用市场经济的方法，广开渠道争取和筹集资金的手段。1983年10月，高埗大桥进入建设后期，因缺乏资金而停工。高埗党委尝试通过公开招标的形式，与施工单位签订“带资进场”合同，即由施工单位出资完成大桥工程，通车后收费再结算的办法，保证了大桥建设工程按期保质竣工。“带资进场”后来普遍运用在基础设施建设中。总的来说，无论是集资、贷款，还是“带资进场”，都是“高埗大桥模式”运用投资方式市场化的手段，为基础设施建设投资方式积累了经验。

    三、“高埗大桥模式”对全国基础设施建设的样本意义

     “高埗大桥模式”是改革开放初期高埗人民解放思想、勇于创新、敢闯敢试的一次成功实践，为解决基础设施问题提供可借鉴样本。《人民日报》高度评价高埗大桥：“高埗区的做法给人们打开了思路”，“值得各地借鉴”。[17]高埗大桥“以桥养桥”的模式在基础设施建设领域大规模的扩大实践，使高埗大桥模式具有了全国样本的意义。

    （一）为我国基础设施建设政策的制定和出台，提供现实依据和实践经验

    “高埗大桥模式”大大拓宽了基础设施建设资金筹措渠道，有力促进了广东公路基础设施建设，改变了广东公路建设滞后经济发展的状况，开创了一个路桥建设新路子。

    1984年1月，高埗大桥建成通车并投入使用，大桥收费站一举成为全国首个收费站。[18]同年，广东同样采取“高埗大桥模式”建成通车还有石龙大桥、三洪奇大桥、细滘大桥、沙口大桥、江南大桥，这些大桥收费站也陆续开始收费还贷。1984年6月，广东省政府正式批准省交通厅的政策建议，相继出台了开征汽车客票附加公路建设基金、提高养路费征收标准、过桥（路）费外汇全额留成、“贷款建桥，收费偿还”等加快公路建设的6项政策，并颁布了《广东省收取公路过桥（路）费的桥梁建设项目管理办法》。

    “高埗大桥模式”作为公路桥梁向社会集资的成功实践，在广东、全国交通基础设施领域引起了积极反响。1984年5月7日，《人民日报》发表了《加快建设的一招》、《农民集资建桥  试行过桥收费》的评论，高度赞扬“高埗大桥模式”。广东也得到中央有关领导的高度关注，纷纷对广东的做法进行了调研和论证。1984年12月20日，在珠江三角洲考察的国务院主要负责人，对于广东集资修桥修路、改革公用事业的投资办法给予高度评价，说：“珠江三角洲河渠纵纵横，公路车辆很多，常常几百部等待过渡，浪费极大。他们改变一切依靠上边投资的办法，调动各方面的积极性，集资修桥，收费回收投资的办法，为今后公用事业的投资开辟了一条新路。”[19]

    1984年12月国务院第54次常务会议做出“贷款修路、收费还贷”的重要决定，打破了过去单纯依靠政府财政发展公路基础设施建设体制束缚，为公路事业快速发展奠定了政策和制度基础。1985年广东省交通厅根据省政府决定，自1985年2月1日起恢复征收机动车辆过渡费。1985年4月5日，广东省政府办公厅下发了《关于自筹资金建桥筑路的项目收取过桥过路费问题的通知》（粤府办〔1985〕53），通知指出“省政府同意凡属自筹资金、银行贷款、利用外资建桥筑路的项目，建成后可以收取过桥过路偿还本息，还清后停止收费”。自此，“贷款修路、收费还贷”的政策得到确认。[20]

    这些政策和措施的出台，为广东省公路建设引进外资和筹集社会闲散资金打开了大门，提高了各地公路建设的积极性，在全省掀起了一轮公路建设高潮。

    （二）为全国基础设施建设提供可以复制的模式

    “高埗大桥模式”走出了“以桥养桥”加快基础设施的成功道路。这种模式很快在东莞基础设施建设领域全面推广。借鉴“高埗大桥模式”，东莞的基础设施建设在全国较早实行“以路养路、以桥养桥，以电（电信、电力）养电（电信、电力）”的模式，走出一条“投入—产出—再投入”良性发展路子，初步实现了基础设施建设市场化，对广东乃至全国的基础设施建设都发挥了很大的影响作用。

    改革开放初期，东莞县多渠道集资，铺设水泥路面，解决“路难走”问题，实现全县晴雨通车。1978年至1985年期间，东莞经济得到飞跃的发展，国内生产总值（当年价）平均增长速度为23.67%。[21]同时车流人流快速增长，1987年底全市车辆总数已达到5万多辆，相当于1980年的10倍，加上东莞处于广州—深圳—香港的经济走廊中间，基础设施已不适应经济发展需要。1988年8月，东莞市委市政府制定、印发《关于建设东莞市四条主要公路的方案》，决定对市内四条主干公路、13条联网公路进行改造扩建。这次的公路建设需要投资资金达12.5亿元，由国家投资和东莞市财政投入是不可能实现的，因此，东莞市委市政府制定了有偿集资方案，集资款由市财政担保，用收费办法统一还本付息。[22]与此同时，东莞扩大征集能源交通重点建设基金，设收费站收取过路（桥）费用以偿还投资本息，通过“以路养路”方式推进交通基础设施的快速发展。

    在通讯领域，1984年东莞县县长郑锦滔提出：“东莞通信要一步到位，直接搞程控电话。” [23]当时程控电话不仅仅广东，北京、上海等大城市也没有搞，广东的省会城市广州市都是人工转接或者转盘脉冲式电话，而东莞县电话业务量年收入只有390万元，既没有钱，又没有经验。郑锦滔代表东莞县委县政府多次与省有关部门沟通，获得了省领导的一个“小政策”支持：允许东莞留取市区范围内的初装费发展通信事业。这一政策解决了资金问题，充分调动了东莞的积极性。1987年，第一期程控电话首装在莞城5000门程控电话首先开通。同年5月，2万门程控电话全线开通——率先在全国实现城乡一体化的数字程控电话通信网，东莞成为全国第一个实现城乡程控的城市。其后，又先后建成了体现当时世界先进水平的数据网、分组交换网、移动通信网和SDH传输网。同时，东莞“以通信养通信”的方式为广东的通信建设提供了经验和借鉴，带动了全省通信事业的发展。

    在电力领域，一直以来，东莞非常缺电，生产用电困难，不仅是电量不够，配电设施也相当落后，变电站少。1984年，11万伏的电站只有4个，电网完全不成体系；东莞供电量是每天90万度，用电需求高达每天200到300万度，电力缺口大。东莞为加快电网建设，提出两个办法解决资金问题，一是提出“三个一点”的办法，就是“省里给一点，县政府出一点，镇区拿一点”，二是积极提高电费收费标准，每度电多收取0.8到1分的费用。东莞“以电养电”的办法，使东莞的能源建设步入了“快车道”，迅速建成了以电力生产供应为主，多层次，多形式的能源供应网络。

    东莞“以桥养桥”、“以路养路”的成功探索，在广东基础设施建设各个领域被逐步推广为“以电养电”、“以港养港”、“以通信办通信”等各项政策，为广东、全国的基础设施建设引进外资和筹集社会闲散资金打开了更广阔的空间，在提高各地进行基础设施建设和的积极性等方面获得了巨大的成功。

    （三）促进了思想大解放

    “高埗大桥模式”以群众集资方式修桥、收取过桥费还贷的非常之举，开创了东莞、广东乃至全国一个的先河，体现了东莞人民在改革开放中解放思想、敢为天下先的精神。主要体现在四个方面：

    一是破除小农经济思想和等、靠、要思想，打破国家唯一投资主体樊篱，坚持以经济建设为中心，坚持交通先行。二是树立社会主义市场经济理念，明确交通基础设施既是一般公共产品，也有市场经济一般商品的属性，引入市场经济机制，把基础设施当作特殊商品来经营，在基础设施建设中走出了一条新路。三是树立与时俱进思想。改革开放没有样板可以借鉴，要“摸着石头过河”，东莞在基础设施建设领域大胆探索，由以桥养桥一直延伸到以路养路，以电养电（电力、电信），一直到用股份制形式修建莞深高速公路。

    “高埗大桥模式”也得到专家学者的高度评价，中山大学岭南学院博士生导师林江认为：“农民集资兴建高埗大桥正体现了上世纪80年代的解放思想。有些地区的高速公路采用募捐等形式来筹集资金也比较具有典型意义，但高埗大桥却是‘第一座由农民集资兴建的公路桥’，是一项创举。现在我们都在提倡解放思想，其实农民集资兴建高埗大桥正是上世纪80年代的解放思想。因为这正体现了当时高埗人的发展眼光和市场经济意识”。[24]

    发端于高埗大桥模式，其解放思想、敢为人先的精神，不仅影响东莞，而且在广东、全国的交通领域，在改革开放大潮中思想得到了大解放。在广东，仅在投资方面，从主要用行政手段，“几个一点”（群众出工出钱支持一点，各级政府财政出一点，交通部门补助一点，动员华侨、港澳同胞捐一点）的办法和政府出台收费政策，到运用市场经济手段，采用借贷、租赁、合资经营、股份制改造、股票上市、售旧建新等办法。而且还放开运输市场，从低端的公路、内河运输市场到放开国家垄断的铁路、民航、海运市场。还改革管理体制，权力下放，松绑放松，建立现代企业制度，实现政府与企业脱钩。

    （四）促进了基础设施建设大发展

    “高埗大桥模式”为全国基础设施建设打开了思路，破除了改革开放初期我国基础设施建设滞后的局面，解决了社会经济发展的瓶颈。交通部副部长翁孟勇指出：“没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状。”“贷款修路、收费还贷”这项政策对于筹集公路建设资金，加快交通基础设施发展发挥了重要作用。[25]

    1980年至1989年的10年间，东莞新通公路379公里，桥梁77座（7386米），铺设水泥路面1085公里，总投资4亿多元。1990年至1996年的7年间，新建公路860公里，桥梁142座（12911米），总投资63亿元。同时，还先后完成了107国道东莞段和市4条主干公路、13条联网公路的改造扩建工程。到1996年底，全市公路通车里程2329.7公里（其中高速公路47.5公里，一级公路689.2公里，二级公路357.3公里），平均每百平方公里国土有公路94.5公里，[26]其规模、长度及技术标准均居广东省各市首位。[27]2005年底，全市公路通车里程达到2870.8千米，其中，高速公路154.3千米，一级公路1314.4千米，二级公路703.4千米。公路密度为116.46千米/百平方千米，其中等级公路115.22千米/百平方千米。[28]

    以市场化手段推进基础设施建设，广东、全国都取得巨大的发展成就。以全国为例，1978年，全国公路通车里程仅8 9万公里，而到2010年年底，中国公路网总里程达到398 .4万公里；1988年之前，中国还没有高速公路。而到2010年底，中国建成的高速公路已达7 .4万公里左右，仅次于美国；数据显示，美国和日本都花了超过40年的时间来建设国家高速公路网，而中国只用了一半的时间。有资料显示，我国90%以上的高速公路、70%的一级公路和40%以上的二级公路都是依靠收费政策建设的。[29]

    （五）促进了经济大繁荣

    “要想富先修路”，路通财通。“高埗大桥模式”改变了改革开放初期的基础设施建设模式，改善了投资环境，吸引了越来越多外商投资，经济增长逐年增加，投资到基础设施建设的资金越来越多，形成良性循环。

    1984年2月，高埗大桥建成通车时，东莞县向交通部副部长潘奇汇报的时候，提出“想致富，先修桥”，这句话随即被潘奇带回中央，后来变成了“想致富，先修路”，很快便传向四面八方，人们对基础设施的更加重视。“想致富，先修路”，发达的公路交通对东莞经济发展起了很大促进作用。一是促进了公路运输业的发展。1980年至1990年，东莞县拥有机动车从5187输增至120351辆，环比为251.4%，其中汽车从1470辆增至31187辆，环比为272.6%。[30]运输专业户已发展到9494户。二是促进了商品生产。1980全县完成的货运量为349万吨，货物周转量为16353万吨千米。1990年全市完成的货运量为2701万吨，货物周转量为184700万吨千米，分别比1980年增长674%和1029%。[31]三是促进了外向型经济进一步发展。1980年，东莞县在“三来一补”项目外资上，新签订协议415宗，实际利用外资934万美元，实收入工缴费（结汇）1176万美元，引进工业技术设备数量21163台（套），价值1107万美元。至1990年东莞市新签订 “三来一补”协议1075宗，实际利用外资14309万美元，实收入工缴费（结汇）16142万美元，引进工业技术设备数量343913台（套），价值87894万美元。[32]

    改革开放以来，我国交通基础设施领域取得了长足的发展，从制约国民经济发展的瓶颈，到基本适应国民经济发展需要，在我国经济领域发展中发挥了重要的基础性和先导性作用。有了交通基础设施的大发展，才有了经济的大发展。1978年，我国国内生产总值只有3645亿元，至2007年升至249530亿元。1978年我国国内生产总会居世界的由1978年的第10位至2007年的第4位，仅次于美国、日本和德国。我的2007年国内生产总值为32801亿美元，相当于美国的23.7%，日本的74.9%，德国的9.5%，分别比1978年提高17.2、59.7和78.9个百分点。与此同时，经济总量占世界经济的份额也有明显上升，1978年为1.8%，2007年提高到6.0%。[33]

（执笔：林俊强刘露）